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      與紀委監委派駐機構有關監督主體的工作區分
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      這個標題直觀、準確地講,應為“地方各級紀委監委及其黨風政風監督室、監督檢查室、審查調查室、派駐紀檢監察組,巡察組,機關紀委工作的通俗區分”,稱為“通俗區分”是因為尚無權威區分,本文也力求通俗表達。

      這個問題源于“兩個全覆蓋”,在深化紀檢監察體制改革,形成紀律監督、監察監督、巡視監督、派駐監督四個全覆蓋的權力監督格局中進一步凸顯。

      2013年11月,黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出“兩個全覆蓋”。即,全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構,實行統一名稱、統一管理。派駐機構對派出機關負責,履行監督職責。改進中央和省區市巡視制度,做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。2017年10月,黨的十九大決定“在市縣黨委建立巡察制度”“深化國家監察體制改革”。

      2014年12月、2015年10月、2018年10月,中辦先后印發《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》。這三份文件體現了中央紀委派駐機構改革的步驟,從標題即知主旨,可以說這三份文件將派駐機構“探頭”越擦越亮。

      2019年1月,十九屆中央紀委三次全會把“全面完成地方紀委監委派駐機構改革”列入2019年八項主要任務。當前,省市縣紀委監委派駐機構改革正在推進,只有理清工作關系,各自才能找準在全面從嚴治黨中的職責定位。區分他們工作,先區分各自的“監督重點”和“查辦對象”。“查辦對象”即“監督檢查和審查調查對象”,也就是能查誰?再理清他們之間的關系,就豁然開朗了。下面,以市級紀委監委為例。

      一、搞準“監督重點”“查辦對象”

      (一)各級紀委監委是黨和國家自我監督的專責機關,監督是基本職責、第一職責。紀委監委是政治機關,紀委不是黨內的公檢法,紀檢工作的職責是依“紀”監督執紀問責,監察工作的職責是依“法”監督調查處置。紀律檢查機關的一切工作,都是圍繞黨在一個時期的中心任務開展的,必須從政治和全局上把握

      市紀委監委監督重點:市委、市委各部門、市直一級部門黨組(黨委,下同),市委常委、市管干部(含監察對象,下同)等履行職責、行使權力情況

      市紀委監委查辦對象:市委各部門、市直一級部門黨組;市委委員、候補委員,市紀委委員(市監委委員),市管黨員、干部,縣區委、縣區紀委等黨組織的涉嫌違紀或者職務違法、犯罪問題。對反映以上人員的違紀問題,市紀委監委應根據情況決定是否進行初核。其中,市委常委、市紀委常委,與市委常委同職級的市委委員違反黨紀的問題,由省紀委決定立案,省紀委在決定立案前,應征求市委的意見。其他委員違反黨紀的問題,由市紀委報請市委批準立案。在操作程序上,應分清征求意見事項、請示批準事項、報告知悉事項。

      (二)黨風政風監督室職責具體為綜合協調全市相關監督檢查、政治紀律執行、作風建設、整治作風、黨內監督、黨內問責、事故問責等工作,綜合分析全市黨風政風監督工作,組織黨風政風監督專項檢查

      黨風政風監督室工作方式是綜合協調、綜合分析、組織檢查、通報曝光,整體發力,不直接面對被監督個體、被查辦個體工作。

      (三)監督檢查室主要履行依規依紀依法監督的職責。

      監督檢查室監督重點:聯系單位(縣區)領導班子及市管干部;監督內容包括遵紀守法、推進全面從嚴治黨、依法履職、秉公用權、廉潔從政從業、道德操守,落實管黨治黨主體責任等等

      監督檢查室查辦對象:綜合分析研判聯系單位(縣區)領導班子和市管干部問題線索,對適用第一種、第二種形態的按程序提出處置意見,對適用第三種、第四種形態的移交審查調查室

      (四)審查調查室主要履行執紀審查和依法調查處置的職責。以初步核實、審查調查的方式開展監督,一案(事)一授權,其監督對象、查辦對象重合,整體范圍與市紀委監委的查辦對象一致,具體如前述

      (五)派駐紀檢監察機構主業是黨風廉政建設和反腐敗斗爭,監督執紀問責是首要職責。派駐監督本質是上級紀委對下級黨組織和領導干部的監督,不是同級監督。深化派駐機構改革,本質上就是上級黨組織通過紀檢監察把加強對下級黨組織一把手、領導班子、班子成員及部門管理的二級班子和領導干部的監督落到實處的務實舉措。派駐機構承擔紀檢監察兩項職責,要更好地把紀律監督、監察監督貫通起來,實現紀在法前、紀法貫通、法法銜接。紀檢監察組長擔任駐在部門黨組成員,但不分管其他業務工作?

      市紀委監委派駐機構監督重點對象:駐在部門(含綜合監督單位,下同)領導班子、市管干部和科級干部?

      市紀委監委派駐機構查辦對象:1.經市紀委監委批準,初核反映駐在部門領導班子及市管干部的問題線索;參與審查調查駐在部門領導班子及市管干部違紀、職務違法和職務犯罪的案件。2.負責調查駐在部門內設機構、直屬單位、市級垂直管理單位領導班子及其成員和科級干部違紀、職務違法和職務犯罪案件,必要時可以直接調查鄉科級以下干部違紀、職務違法和職務犯罪案件。這一部分有相對獨立的決定權,不需請求批準,但應作為重大問題報告。3.對駐在部門領導班子履行黨風廉政建設主體責任不力、造成嚴重后果的,提出問責建議?

      (六)市縣黨委設立巡察組,承擔巡察任務,向市縣黨委巡察工作領導小組負責。巡察組“三個不固定”,實行組長不固定、巡察對象不固定、巡察組和巡察對象的關系不固定。

      市委巡察組的巡察對象和范圍是:市委工作部門領導班子及其成員,政府部門、人民團體黨組織領導班子及其成員,市管國有企業、事業單位黨組織領導班子及其成員?。市縣黨委巡察對象所屬黨組織領導班子及其成員可以納入巡察監督范圍。

      巡察組對巡察對象執行《黨章》和其他黨內法規,遵守黨的紀律,落實全面從嚴治黨主體責任和監督責任等情況進行監督,圍繞“四個方面”,發現問題,形成震懾?

      巡察組不履行執紀審查職責,也就是說不辦案?

      (七)機關紀委性質是對機關黨的組織和黨員遵守黨的紀律情況進行監督、檢查,對違犯黨的紀律的黨組織及其成員執行紀律的機關。負責協助駐在部門黨組履行主體責任,協助機關黨委加強黨風廉政建設和組織協調反腐敗工作?。機關黨組織若沒有設立沒有機關紀委,至少要有專職紀檢干部,如果連基本組織形式都沒有,就是缺項,必須補上,這是落實主體責任的重要方面

      機關紀委監督對象:機關所屬黨的基層組織、黨員。監督方式主要是嚴格組織生活,聽取群眾意見,檢查黨員工作?;檢查、處理違反黨的章程和其他黨內法規的案件?,當然這項工作實行分級負責制。

      二、弄清七者的關系

      簡言之,紀委監委是決策機關,是大腦;黨風政風監督室、監督檢查室、審查調查室是紀委監委的工作機構,是手足;派駐機構是紀委監委工作的延伸,是前哨;巡察屬黨內監督,是反腐敗斗爭利劍,是市縣黨委的“千里眼”“順風耳”“偵察兵”?;機關紀委受本級直屬機關紀工委領導、受派駐機構指導,工作區域在本機關,任務、職責上與中央紀委和地方各級紀委趨同,卻始終“小一個型號”。

      (一)“地方各級紀委監委”是指省市縣三級紀委監委。各級紀委監委均包括領導機構、組織機構兩部分,領導機構負責決策,組織機構負責執行。

      市紀委領導機構為全委會(由委員若干人組成)、常務委員會(簡稱常委會,由常務委員會委員若干人組成);市監委領導機構為委務會,由主任一人、副主任若干人、委員若干人。市紀委全委會、常委會和市監委委務會才是嚴格意義上的“市紀委、市監委”。領導機構主要任務有三,一是貫徹、二是決策、三是審批。決策主要體現為常委會、全委會審議決定重要事項,監委委務會與紀委常委會合并召開,一般不單獨召開?。審批體現為審核、批準日常事務。例如,《監督執紀規則》確定由紀委監委負責人承擔的15項審批事項。按照決策與執行分離原則,領導機構原則上不直接提議、經辦具體事務,體現著《監督執紀規則》“決執分離”的自我監督要求。

      市紀委監委的組織機構包括內設機構(即內設職能部門)、派駐機構(即派駐紀檢監察組)、直屬機構(即直屬管理的單位,與內設機構的區別是有著較為獨立、完整的一項以上職能)三部分。各內設機構執行常委會、全委會決策,直接承辦紀委監委某一方面事務,任務就是辦事,沒有獨立職權。從這個角度講,內設機構與領導機構最為貼近、近似一體,形同手足與大腦。市紀委監委內設機構的集合體,才是嚴格意義上的“市紀委監委機關”。因此,十八大后常以“中央紀委機關”,而不再以“中央紀委”與中組部等中央直屬機關、中央國家機關聯合發文進行日常工作的部署。

      (二)各級紀委監委黨風政風監督室、監督檢查室、審查調查室,三者工作區域和著力點分別體現為整體推動、分塊推進、點上突破,黨風政風監督室對監督檢查室等機構在業務推進上進行集中管理、全面統計,體現著《監督執紀規則》“管辦分離”的自我監督要求。

      黨風政風監督室在履行監督職責上側重于綜合協調、匯總分析、督促推動,就像紀委監委的“發改委”。監督檢查室直接面對監督個體深度工作,從摸排開始,以把握局部政治生態為終極,可以說是“片警”。審查調查室直接面對查辦個體深度工作,撕開口子、全面擴展,四個意識個個審查、六大紀律項項深挖,對被審查調查人“動完手術再全身CT”,可以說是“手術室”“刑警隊”,在這里集中體現監督長鋼牙、制度帶上高壓電。

      此外,地方各級紀委監委信訪受理、線索移送、案管分辦、監督檢查、審查調查、案件審理相互協調、相互制約的工作機制?,體現著《監督執紀規則》“分段辦理”的自我監督要求,與前述“決執分離”“管辦分離”,共同構成《監督執紀規則》三原則。

      (三)紀委監委對派駐機構實施直接領導、統一管理,與派駐機構是“緊密型領導關系”,絕不是“松散型指導關系”?。要加強對派駐機構的指導、管理、服務和保障,分管副書記(副主任)、協管常委(委員)要定期召開會議,約談主要負責人,完善負責人報告工作、述職述廉等制度

      派駐機構要發揮“派”的權威,緊緊依靠紀委監委開展監督,要向紀委監委定期報告全面工作、請示報告重要事項,要加強與紀委監委相關職能室的緊密聯系,善于利用委機關信息、資源和手段開展工作

      派駐機構協助、配合紀委監委內設職能部門履行相關職責,紀委監委職能部門按照業務分工,對派駐機構進行管理、指導、服務和監督,內設職能部門算是“本部”。派駐機構與監督檢查室都對駐在部門領導班子和成員進行監督,只是監督側重點有所不同,派駐機構有“駐”的優勢,近距離、全天候、常態化,像“社區醫院”,側重于日常監督、貼近監督,現場感更強,觸角更靈敏;監督檢查室有更寬泛的線索處置權,手段更為豐富,側重于全面監督、縱深監督,堪稱是“綜合門診”;二者要理順關系,形成合力。

      派駐機構吃黨和人民的飯、管好幾家事、操監督執紀的心,要關心“張家長、李家短”,伸長耳朵、瞪大眼睛,盡可能多的發現問題,成為“常駐不走的巡察組”?。與巡察專注于發現問題不同,派駐機構還要早發現、早報告、早處置,堪稱“特派員”。

      (四)巡視巡察是給黨的肌體“體檢”,性質是黨內監督。重點是政治監督,要發揮政治“顯微鏡”、政治“探照燈”作用?,盯住重點人、重點事,“擰斷一指,不傷九指”?,提高發現問題精準度。

      對經派出巡察組的黨組織同意后,巡察組應當及時向被巡察黨組織領導班子及其主要負責人分別反饋相關巡察情況,指出問題,有針對性地提出整改意見;對巡察發現的問題和線索,派出巡察組的黨組織作出分類處置的決定后,依據干部管理權限和職責分工,移交有關紀律檢查機關、組織部門和相關單位。對領導干部涉嫌違紀的線索和作風方面的突出問題,移交有關紀委監委?

      (五)機關紀委可以說是“疾控中心”。市直機關紀工委通過落實“兩為主”,即查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主;強化對機關紀委的領導?。派駐紀檢監察組要督促他們發揮作用,把黨的領導落實到日常管理和監督中,真正做到抓早抓小,用紀律管住全體黨員

      三、監督檢查室應具體統籌各種監督力量

      學海無涯,監督工作永遠在路上。在一個部門,來自黨內有上級黨委(黨組)全面監督、巡視巡察監督、紀律監督、監察監督、派駐監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督等8種,來自外部有人大監督、政協民主監督、司法監督、審計監督、輿論監督、群眾監督等6種。這14種監督力量各有側重,優勢互補,如何學懂弄通?如何建立聯動機制?貫通起來,督促各方不越位、不錯位、不缺位,增強監督合力,確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行,解決好黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力,黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛,管黨治黨寬松軟問題,顯然由各級紀委監委監督檢查室具體統籌為宜。

      另,2019年,“中央一級黨和國家機關派駐機構”已進入全面加強統一管理階段?。中央對推進中管企業、中管金融企業、黨委書記和校長列入中央管理的高校紀檢監察體制改革,提出“分類施策推進”?的路子。其方向有三,一是中管企業的紀檢監察工作,由中央紀委駐國資委紀檢監察組管理,“未用派駐之名、但行派駐之實”;二是中央紀委國家監委對中管金融企業直接派駐紀檢監察組;三是對高校紀委在“兩為主”基礎上,增加“干部日常履職考核”,實行“三為主”。目前,對公立醫院紀檢監察體制改革尚無確定意見,或因“監督不能代替管理”。(作者系安康市紀委監委第二監督檢查室主任)


      法規依據或參考文獻:

      ①2016年1月12日,十八屆中央紀委六次全會工作報告。

      ②《黨內監督條例》第二十六條。

      ③《監督執紀規則》第七條。

      ④《案件檢查條例》第十條、第十一條。

      ⑤《案件檢查條例》第十七條。

      ⑥中央紀委國家監委網站“信息公開”欄目之“組織機構”。

      ⑦《中共安康市紀委市監委機關職能配置內設機構和人員編制規定》(安辦字﹝2019﹞79號)。

      ⑧中央紀委國家監委網站“學思踐悟”專欄2015年8月31日《加強派駐機構建設之三——監督執紀問責是首要職責》。

      ⑨2019年3月14日《楊曉渡同志在省區市深化紀檢監察派駐機構改革實施意見會審會上的講話》。

      ⑩中央辦公廳《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》(中辦發﹝2014﹞70號)。

      ?省委辦公廳《市、縣(市、區)紀委監委派駐機構改革指導意見》(陜辦字﹝2018﹞66號)。

      ?中央辦公廳《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》(中辦發﹝2017﹞43號)。

      ?《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》第十三條。

      ?“學思踐悟”專欄2016年1月4日《發揮巡視利劍作用 助力全面從嚴治黨之一——體現中央的權威》。

      ?《中國共產黨黨員教育管理工作條例》第二十七條。

      ?《深化國家監察體制改革試點工作百問百答》第20問。

      ?《監督執紀規則》第十一條。

      ?“學思踐悟”專欄2015年9月14日《加強派駐機構建設之五——發揮派的權威駐的優勢》。

      ?“學思踐悟”專欄2015年9月21日《加強派駐機構建設之六——推進全面派駐 監督全面從嚴》。

      ?“學思踐悟”專欄2015年4月20日《加強和改進巡視工作之二——發現問題 形成震懾》。

      ?《中國共產黨巡視工作條例》第二十六條、第二十八條。

      ?2017年8月31日,中央紀委監察部網站《中央國家機關紀工委是一個什么樣的單位?》

      ?2019年1月11日,十九屆中央紀委三次全會的工作報告。

      ?《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》。



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